Comisión II: La potestad tributaria provincial y municipal y su incidencia en la actividad empresaria

Disertante: Dr. Vicente Lourenzo

DIFICULTADES DE LAS EMPRESAS EN SU RELACION CON LOS FISCOS  PROVINCIALES Y MUNICIPALES

I - Introducción
II - Marco General
III - Principales características de los fiscos  municipales
IV - Principales características de las empresas en su relación con  el municipio
V - Las empresas, los municipios y la tercerización de la recaudación
VI - Principales abusos y excesos en las tasas “creativa” de servicios
VII - Conclusiones y sugerencias

I - Introducción

La convocatoria del Colegio de Graduados de Ciencias Económicas en participar del XXXVIII Jornadas Tributarias con la propuesta de abordar la temática de la relación entre la administración tributaria provincial y municipal, y las empresas motivó generar el presente aporte desde la óptica del empresario, en especial, el pequeño y mediano, atento a mi doble rol de dirigente gremial empresario (Secretario de Prensa de CAME) y profesional en ciencias económicas.

II - Marco General

La sociedad argentina, desde la vuelta a un esquema democrático en 1983, ha atravesado las más variadas y profundas crisis económicas y sociales que registra nuestra historia. Estamos hablando de procesos inflacionarios donde se erosionaba todo tipo de ingreso, sea individual o colectivo, llegando a la hiperinflación con fuerte impacto sobre la moneda de curso legal. Luego, en convertibilidad, con un proceso de desindustrialización, pérdida de empleo y destrucción del mercado interno, pasando por la creación de diecisiete monedas espurias y la incautación de fondos y depósitos  concluyendo en una crisis institucional sin precedentes.

En este escenario tanto el estado nacional como los estados provinciales y municipales debieron ajustar sus presupuestos a cada una de las circunstancias históricas que debieron afrontar.

Provincias desfinanciadas por un estado nacional que no cumplía con el envío de fondos establecidos en el régimen de coparticipación federal.

Municipios, en una relación mucho más directa con la población afectada, analizaban a la hora de aprobar un presupuesto, como cumplían con el mandato popular en cuanto a los servicios mínimos que debían realizar.

Este marco generó en los distintos poderes ejecutivos y legislativos provinciales y municipales un nivel de “sálvese quien pueda” que posibilitó la discrecionalidad por sobre la legalidad.

En otras palabras, era mucho más importante y prioritario asegurar “la caja” que observar las directivas constitucionales en cuanto a las potestades tributarias entre la nación y las provincias; y éstas con los municipios.

Por el lado de las empresas, (principalmente las PYMES), frente a la escasez de recursos y la necesidad de continuar con el giro de la empresa se movían en un hilo muy delgado entre la formalidad y la informalidad, llegando a representar este último segmento un 40 % del total del movimiento económico nacional. En ese entorno, se daba prioridad, en cuanto al pago de los tributos, al organismo de recaudación que mayor poder coercitivo poseía. En los últimos 15 años, la Administración Federal de Ingresos Públicos montó una tecnología recaudatoria que duplicó  los ingresos por tributos nacionales por lo que se desprende que el empresario PYME adjudicaba los únicos ingresos afectados para tal fin a la Afip, posponiendo el ingreso de los impuestos provinciales y las tasas municipales a la aparición de un plan de pago que posibilite el diferimiento en el tiempo de esa carga tributaria.

Esta situación motivó en el transcurso de los años que tanto las provincias como los municipios avancen, reitero, en la discrecionalidad en el dictado de normas sobre la legalidad, cometiendo excesos y hasta abusos, en la aplicación de los distintos tributos.

III - Principales características de los fiscos municipales

a) Falta de estrategia en el mediano y largo plazo

Por las distintas etapas críticas que atravesó la historia argentina en los últimos 15 años es que se suscitó un permanente cambio del partido político que le tocaba administrar la provincia o la comuna. Esto generó que, desde el punto de vista tributario, haya generado una falta total de estrategia al momento de diseñar el cuadro normativo que debía regir en el mediano y largo plazo.

Esta falta de definición en cuanto a objetivos y metas a cumplir, que puedan financiar un gasto cada vez más creciente, provocó que cada administración establezca tasas, que en lugar que sean retributivas de servicios, tengan meramente fines recaudatorios convirtiéndose en tasas “creativas” de servicios, mencionadas de esta manera por el alto grado “creativo” que cada grupo de legisladores posee por sobre los que terminaron el mandato, en cuanto a la redacción, procedimiento y aplicación de la tasa.

b) Reducidos grupos técnicos y de alta calificación profesional

En general, los municipios, por el permanente cambio en sus conducciones que se ha mencionado anteriormente, no poseen grupos técnicos con la calidad profesional necesaria que posibilite una efectiva actividad recaudatoria y de fiscalización.

c) Falta de decisión política al momento de invertir en tecnología recaudatoria

Es prioritario para el político que le toca conducir el municipio cuidar su caudal electoral invirtiendo los recursos que le da la comuna en aquellos servicios que tienen relación directa con el ciudadano (alumbrado, limpieza, mantenimiento de plazas, etc.).

La recaudación local, si bien la necesita para los objetivos mencionados, no le asigna importancia porque, en definitiva, también se financia con los ingresos que le envía el estado provincial.

IV - Principales características de las empresas en su relación con el municipio

a) Escaso conocimiento de las normativas municipales

En una gran mayoría, el empresario es asesorado sobre la normativa nacional (que es abundante y cambiante) como provincial. Las distintas obligaciones que surgen de las ordenanzas municipales son escasamente abordadas, por lo que año a año puede emerger una nueva tasa que es conocida por el empresario solo al momento de la inspección.

b) Falta de estructura administrativa para abordar los distintos requerimientos

La alta complejidad que conlleva el cumplimiento de normas tributarias nacionales, provinciales y municipales provoca un aumento de costos administrativos que, en general, no son soportados por una gran cantidad de PYMES.

Esta situación trae aparejado una serie de costos indirectos en asesores externos por elaboración de descargos o multas provocada por ejemplo por falta de contestación de requerimientos, etc.

c) Mínima participación en los poderes ejecutivos y legislativos municipales

El empresariado argentino se halla “distanciado” del poder político e incluso de sus propios representantes. El descreimiento y la desconfianza generan una nula participación en los distintos órganos de discusión y generación de normas, en particular, las tributarias.
No participa en la cámara que los nuclea, ni en ningún partido político y como consecuencia de ningún cargo electivo. Esta situación provoca que al momento de discutirse una nueva norma la posición empresaria sea ignorada por completo.

V - Las empresas, los municipios y la tercerización de la recaudación

Luego de haberse mencionado las principales características de los municipios y de las empresas en relación a ellos, es que se hace necesario resaltar un elemento que está produciendo un gran daño en el empresariado nacional: la tercerización de los servicios de fiscalización y recaudación de los tributos municipales.

Una gran cantidad de comunas ha dado en concesión a estudios profesionales de contadores y abogados la detección de infracciones, intimaciones, iniciación de juicios de ejecución o apremio y cobro.

Estas son organizaciones que son contratadas bajo la condición que cobran sus honorarios una vez que cobra el municipio, o sea, totalmente a riesgo.

Esta situación convierte a este grupo de profesionales en meros ejecutores de la norma careciendo de todo rigor en cuanto al cuidado de los procedimientos y formas que debe seguir un expediente administrativo.

Por lo tanto se reclama sobre una tasa que el empresario siempre ignoró respecto a la existencia de la misma (ej: tasa sobre publicidad en interior del local), al borde de la prescripción –en general la pretensión incluye los años no prescriptos (5)- con intereses y multas.

Por el lado empresario, ante la ignorancia total de la ordenanza objeto de la intimación activa a sus profesionales a indagar en que estado se encuentra el procedimiento, que recursos y plazos hay y como se interponen, entre otros muchos elementos que hay que evaluar para articular la defensa.

Se presentará un descargo que nunca será leído, se ofrecerán pruebas que no serán habilitadas, y si lo son, no serán consideradas. Esto genera, asimismo, una batería de medidas cautelares y amparos que en caso de pedir la revisión judicial el principio de solve et repete obliga al contribuyente a pagar el capital y en algunas jurisdicciones intereses y multas para poder solicitar la revisión judicial.

En la mayoría de los casos aparece la moratoria “milagrosa” que le da facilidades al contribuyente en cuanto a plazo y tasa pero que terminan convirtiéndose  en un verdadero “salvavidas de plomo” futuro.

VI -Principales abusos y excesos en las tasas “creativa” de servicios

Según el Dr. Enrique Bulit Goñí las tasas municipales se las ha entendido universalmente como “la especie tributaria consistente en la prestación pecuniaria coactiva que el Estado, mediante ley, exige al contribuyente, a cambio de la prestación efectiva y real de un servicio público divisible…”

De esta definición deviene el concepto de tasa retributiva de servicios. Del análisis de una gran cantidad de ordenanzas fiscales de distintos municipios me he tomado la licencia de modificar este concepto por tasa “creativa” de servicio. Este cambio se explica en cuanto a que, basada en la voracidad recaudatoria que poseen algunos municipios, han creado tasas que nadan tienen que ver con los servicios prestados.

Un ejemplo a citar el de la Municipalidad de Tres de Febrero que por Ordenanza 2945 de 2004 creó la TEEC, es decir, la Tasa por Servicios Especiales en Espacios Concesionados Estatales que grava la ocupación de depósitos propiedad de la Nación. Está claro que no se genera ningún servicio especial, sino que se crea una tasa por el sólo hecho de que cualquier particular alquile depósitos, que fueron de Ferrocarriles Argentinos y que luego el Estado los adjudicado en concesión a diversas empresas para depósito.

Si bien se podría citar otros ejemplos “creativos” quiero resaltar las características de tres tasas que son común a la mayoría de las comunas: la tasa de publicidad y propaganda (que tomó actualidad por la tercerización de la cobranza, aunque había sido legislada con anterioridad), la tasa de seguridad e higiene (redefinida en algunos municipios en cuanto a nombre y base imponible) y la tasa de abasto (ampliada en cuanto a su ámbito de aplicación y de cálculo) con el advenimiento de la Ley de la Pcia. de Buenos Aires Nro 13.850 en cuanto a la creación del Fondo para el Fortalecimiento de Recursos Municipales.

1- La tasa de publicidad y propaganda: de la información recogida podemos afirmar que es la tasa más elegida por los servicios tercerizados de cobranza. Su fácil reclamo de los años no prescriptos tomando como base un relevamiento de un año en particular, considerando que la publicidad se mantuvo “inalterada” todos esos años, con la falta de información en detalle de los lugares en donde se practicó el relevamiento producen una base imponible lo suficientemente atractiva tanto para estas organizaciones como para el municipio mismo. En general esta tasa es fuente de abusos ya que se afecta la publicidad exterior como interior. Como publicidad exterior puede entenderse la que se realiza en la vía pública mediante la colocación de carteles, o como surge de la ordenanza de la Municipalidad de Moreno donde recae la tasa sobre “hechos y actos publicitarios de las actividades económicas en general, que se realicen en medios sonoros, gráficos o visuales y/o audiovisuales, en la vía pública”. A tal punto de exceso se llegó de interpretar de que un camión con el logo de la compañía estaba haciendo publicidad por el lapso en que permanecía dentro del ejido en cuestión. También se verificaron abusos en lo que denominan publicidad interior. La Municipalidad de Berazategui la define como “la que se efectúa en el interior de locales destinados al público, cines, teatros, comercios, …, realizadas con fines lucrativos o comerciales”. Se detectaron abusos de ciertos municipios que pretendían gravar al fabricante de un producto por su exhibidor colocado en el interior del local como de los distintos autoadhesivos de empresas emisoras de tarjetas de crédito como de calcomanías de determinados logos

2- Tasa Por Inspección de Seguridad e Higiene: en teoría, en la mayoría de las comunas, se trata de una tasa destinada a financiar la verificación de las instalaciones y las condiciones en las que se desarrollan las actividades sujetas al contralor municipal. La Corte Suprema de Justicia en el fallo de Banco Nación c/Municipalidad de San Rafael avaló que no se tome en cuenta solamente el costo efectivo del servicio prestado a cada contribuyente sino también su capacidad contributiva. Por ese motivo es que algunos Municipios abusaron de dicha facultad y han aumentado dicha tasa casi un 300 % de un año a otro.

3- Tasa de Abasto: también denominada en algunos municipios como tasa de inspección veterinaria o tasa de inspección bromatológica fueron establecidas, en teoría,  para retribuir la prestación de servicios de inspección veterinaria de productos cárnicos, huevos, lácteos y otros alimentos. En la actualidad hay una gran cantidad de municipios que frente a quienes pretenden introducir cualquier producto alimenticio les intiman al pago de esta tasa. A punto tal que se pretendió cobrar a una empresa que transportaba botellas y recibió al pasar por cierta comuna la pretensión de cobro por botella transportada. No solo en este caso se alteró el fundamento tradicional del tributo (alimento perecedero) sino que el volumen de carga arrojaba que la tasa a tributar resultaba una fortuna.

4- Conocedora de los abusos y excesos que se estaban cometiendo en la órbita municipal, el gobierno de la Pcia de Buenos Aires a través de la Ley 13.850 creó en su título V el Fondo para el Fortalecimiento de Recursos Municipales por el cual, aquella municipalidad que no aplique tanto la tasa de abasto como la tasa de Publicidad interior será compensada por sus ingresos faltantes a través de este Fondo.

VII -    Conclusiones y Sugerencias

Por lo hasta aquí desarrollado podemos apreciar que el empresario argentino se halla inmerso en una gigantesca maraña de normas, y en una profunda orfandad en cuanto al ejercicio de sus derechos respecto al avance de los fiscos nacionales, provinciales y municipales.

Este conjunto híper-complejo de obligatoriedades atentan contra el fin por las que fueron creadas ya que generan una resistencia natural al cumplimiento irrestricto de ellas.

Se hace necesario homogeneizar y uniformar los procedimientos locales –provinciales y municipales.