TEMA: ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LAS TASAS  MUNICIPALES

Exposición del Dr. Mario Enrique Althabe

Constitución Nacional
El texto Constitucional sólo prevé la distribución de facultades impositivas entre la Nación y las Provincias, y lo hace de la siguiente manera:
Derechos Aduaneros – Potestad exclusiva del Gobierno Nacional

Impuestos directos
Propios de Gobiernos de Provincia
Nación : Excepcional (“defensa, seguridad y bien general del Estado”) y por tiempo determinado

Impuestos indirectos:
Concurrentes (Nación y Provincias)

Consecuencias:
Poder impositivo provincial es ORIGINAL, AMPLIO Y RESIDUAL
Poder impositivo nacional es DELEGADO, EXPRESO Y LIMITADO

Evolución:      
Veremos que con el tiempo este esquema casi se invirtió por completo.

PODER TRIBUTARIO  DE  LOS  MUNICIPIOS:

Solo hay una referencia en el art. 5 C. N. y dirigida a las provincias que impone la obligación de “asegurar ... su régimen municipal”

De allí surge la primer doctrina jurisprudencial de la Corte Suprema, que considera que estos entes tienen una facultad impositiva derivada de sus provincias.

Eso reposa en la naturaleza de estos Gobiernos, que en principio se entendía que no era de orden político (“poder de imperio”) sino administrativo. Esta es la posición doctrinaria de Dino Jarach

Por el contrario Giuliani Fonrouge, sostiene que entre los Municipios y las Prov. no hay una diferencia cualitativa, sino de dimensiones y funcionalidad. Atribuye entonces también a éstas, poder impositivo.

La Reforma de 1994, en el actual art. 123 C. N. habla de “autonomía” municipal, pero la refiere a las Constituciones Provinciales y le atribuye a las mismas reglar el alcance y contenido, entre otros económico financiero. Por lo que consideramos que no define la situación.

Las Constituciones Provinciales antiguas evidenciaban el concepto de “poder derivado” y las modernas resaltan el de “autonomía”, hasta el extremo de reconocer que pueden dictar Constituciones propias (y de hecho ya hay sancionadas varias en la Prov. de Córdoba, por ejemplo).

EVOLUCIÓN DE LAS FACULTADES MUNICIPALES

Existe una tendencia DIVERGENTE entre la evolución de la distribución de facultades entre Nación y Provincia (a favor del centralismo) y lo que fue la evolución de las tasas municipales (reconocimiento de facultades crecientes).

Eso plantea una paradoja, porque mientras las Provincias han tenido con el tiempo, facultades impositivas más limitadas, las Municipalidades han obtenido de las suyas, reconocimientos más amplios.

En un principio el poder municipal estaba confinado a las TASAS retributivas de servicios efectivamente prestados. Emparentado al concepto de “precio” (público)

Luego se introdujo el concepto de “capacidad contributiva”, por lo cual no es necesario que haya prestaciones equivalentes al servicios sino una correspondencia GLOBAL (total del gasto – total del financiamiento).

Casi en paralelo se introdujo el concepto de la “prestación potencial” de los servicios, o sea que no es necesario que se presten en forma efectiva, bastando la organización del servicio y la posibilidad que el mismo se preste, aunque sus efectos sean negativo para quien lo pague (v.g. multas en inspecciones de salubridad).

También se fue desdibujando la DISTINCIÓN CONCEPTUAL entre Tasas e Impuestos, admitiendo que la “retribución” no estaba limitada al costo del servicio, sino también a los costos indirectos (“la total organización municipal”).

En esto contribuyó decisivamente los trabajos del Dr. Héctor Villegas, que de una posición original apegada al concepto estricto de tasa, varió a la admisión de la financiación de los “gastos indivisibles” de la Administración (que son financiados con impuestos).

Algunas Leyes Orgánicas de Municipalidades, como la de la Prov. de Bs. As. autoriza con el nombre genérico de “impuestos”, cualquier tipo de contribución, siempre que sea para el financiamiento de las funciones que cumplen los Municipios.

Esto pone fin a dos principios que se aplicaban e la materia: el de “razonabilidad” (relación entre la tasa y su propósito de financiar un servicio) y de “proporcionalidad” (relación entre el costo del servicio y su financiamiento).

El límite que se sigue reconociendo es el de “no confiscatoriedad”, que en realidad es común a cualquier tributo. Pero debe probarse que afecta sustancialmente a la renta o al patrimonio.  

Recientemente se planteó un caso en Prov. de Bs. As. (2005) bastante límite, porque el Municipio gravó “control de calidad por obras de servicios públicos”, que tiene un ente regulador (bipartito Nación – Prov.) y con destino a un fondo de obras de infraestructura. Tanto el Procurador General como el primer Juez opinante, votaron por admitir la demanda, pero el resto del Tribunal votó la negativa, sobre la base de que había facultades de policía subsistentes del Municipio (causa para la retribución) y que el destino no era relevante porque estaba dentro de los fines “del total de la organización” municipal. 

En síntesis, puede decirse que al menos en los fallos locales, hay un amplio y creciente reconocimiento a las facultades municipales, aunque sean ejercidas a la manera de impuestos (financiación de “gastos indivisibles” y sin proporcionalidad)

También hay algunos fallos de la Corte Nacional, en composiciones anteriores, favorables a estos criterios, aunque no son tan claros, ni están referidos a su eventual colisión con el  tema de la coparticipación federal, que ahora tiene rango constitucional.

Y las dudas de esta evolución surgen precisamente, de la tendencia que ha sufrido la tributación provincial, a partir de una verdadera reversión del sistema constitucional originario, que expusimos al principio, toda vez que mientras se ha circunscripto a la imposición provincial fuertemente a través del sistema de coparticipación federal, no parece suceder lo mismo con las Tasas Municipales.

Esta es precisamente, la principal duda que se plantea, respecto al avance de las Tasas Municipales.

INFLUENCIAS DE LA EVOLUCIÓN TRIBUTARIA   NACIÓN – PROVINCIAS

Fruto de las necesidades de Tesorería, se fue construyendo el sistema impositivo nacional, sobre materias que cada vez avanzaban más sobre las originales potestades provinciales.

El 1991 se crea “Impuestos Internos”, el primer tributo sobre el consumo local, o sea un impuesto indirecto y por ende “concurrente” con las Provincias.

Pero en 1932 se crea el “Impuesto a los Réditos” (actual Imp. a las Ganancias), que es DIRECTO y por ende facultad propia de las Provincias. Para eso se recurre primero al carácter “transitorio” y luego al definitivo “coparticipando” a las Provincias.   

En 1973 se unificaron ambos regímenes de coparticipación con la Ley 20.221, con vigencia por diez años. En 1988 fue sustituida por la actual 23. 548 que se fue prorrogando en forma automática anualmente.

La ley del 73 estableció la prohibición de establecer “impuestos análogos” a los coparticipados, creando un órgano de aplicación a esos efectos la Comisión Federal de Impuestos. La ley 22.006, que la modifica parcialmente (1976), da un paso más y DEFINE en forma expresa los tributos que puede aplicar las Provincias sin vulnerar la “analogía”, especificando características de dos de ellos: “Ingresos Brutos” y “Sellos”.

La situación fue elevada al rango constitucional por la Reforma de 1994, que establece que tanto el régimen de coparticipación federal como su Autoridad de Aplicación (art. 75 inc. 2 C. N.), por lo cual ahora todo lo atinente a esta materia está dentro de la supremacía que establece el art. 31 C. N.

Antes de esto, en 1993, por un “Pacto Fiscal”, la Nación y las provincias manifestaron su voluntad de eliminar el Impuesto sobre los Ingresos Brutos “promover la derogación” de las tasas municipales  que afecten los mismos hechos económicos”.

Estas previsiones nunca se cumplieron y actualmente las cuatro más grandes jurisdicciones han reestablecido la imposición para las industrias grandes y en el caso de Buenos Aires, también para la producción de cereales y oleaginosos (desde 2003).

PERSPECTIVAS A FUTURO   

El problema que enfrenta la aplicación de Tasas Municipales en forma no coordinada y con creciente libertad para establecer materias imponibles, es manifiesto.

Por un lado hay un trasfondo, que es el que ha permitido este avance, de la necesidad de cubrir el financiamiento de estos entes, a los cuales se les ha confiado, por distintas razones, funciones cada vez más extendidas y complejas.

Frente a esa necesidad financiera, las Provincias no han podido trasladar recursos propios para solventarlas y como “sustituto” de ellos otorgaron “más poderes tributarios” sin estar claro si eso estaba dentro de sus facultades y si era útil a los fines públicos y aún para una mejor recaudación local.

A las empresas, todo esto las sumerge en grandes complicaciones, porque no siempre el problema es el monto de la tributación, sino las enormes dificultades para administrar tributos en innumerables jurisdicciones, a veces en reducidos espacios (como sucede con las “tasas de abasto” en el Conurbano, por ejemplo).

Creemos que a largo plazo, esta situación es insostenible, porque no es racional que se dupliquen tributos casi idénticos (v.g . Ingresos Brutos y Tasa o Derechos de Inspección, o ABL e Impuesto Inmobiliario), para los mismos universos de contribuyentes y en niveles de Gobierno que actúan independientemente y con facultades no coordinadas.

Esto tiene mucho costo social y administrativo y poca eficacia recaudatoria, porque los controles no son buenos y los alicientes para la evasión son demasiado fuertes.

Los remedios jurídicos no son eficaces cuando las cuestiones que se discuten son de tipo masivo como éstas. Ya que queda de un lado indudables derechos privados y del otro las necesidades de financiar a los organismos públicos.

En esta disyuntiva, los jueces suelen inclinarse por las necesidades colectivas, no sólo porque temen los efectos de sus decisiones, sino en el convencimiento que son cuestiones más políticas que jurídicas.

Y verdaderamente es así, ya que la financiación del Estado (de cualquier nivel que sea), es una cuestión política de primer orden. Pero también hay que considerar, que en un Estado de Derecho, el financiamiento público no puede hacerse de cualquier forma, ni mucho menos recurriendo a la astucia de los funcionarios.

Tiene que ser además de razonable, estable y previsible, porque la actividad económica requiere del cálculo de costos y el impositivo, en toda economía moderna es muy importante.

Cuando los conflictos se producen en el reducido ámbito geográfico de un Municipio del interior, hay posibilidades de llegar a “fórmulas de entendimiento” que satisfaga a todas las partes o al menos a la mayoría.

Pero no es igual respecto a los grandes municipios, muchas veces interconectados entre sí (como los del Conurbano) y en los que el centro de decisión suele estar lejos de los contribuyentes que a su vez son de otras jurisdicciones.

Entonces solo quedan las vías jurídicas contenciosas, que no siempre conducen a los resultados esperados (ya vimos que hay una tendencia en los tribunales locales a avalar estos avances) y en todo caso, desde el punto de vista social, nunca es la mejor solución posible, porque tiene costos elevados y requiere de tiempos prolongados.

Tampoco es bueno para el Estado, porque un fallo favorable para el Fisco, tiene dos posibles consecuencias, el pago del gravamen o la evasión impositiva. En cambio, un fallo adverso para el Fisco, tiene una sola: anular el tributo.

Así que el conflicto nunca es gratuito, ni tampoco soluciona todos los problemas, porque siempre queda las reacciones de hecho, que pueden frustrar las victorias judiciales o hacer demasiado caro el “èxito”.

Creemos que hay que replantear todo el tema impositivo en la Argentina, porque en muchos campos se ha rebasado los “techos” de tolerancia y en casi todos los “pisos” de efectividad de la recaudación.  

Ese es precisamente el objeto de nuestro nuevo libro (“Reestructuración Tributaria”), cuya idea base en la materia que nos ocupa, es justamente eliminar las superposiciones, con un esquema que asegure el financiamiento público en forma adecuada, sin recurrir a formas irracionales de tributación.