Mar del Plata, 15 al 17 de noviembre de 2006

COMISIÓN N° 1

Procedimientos Administrativos

y Judiciales en el ámbito municipal

Visto:

a) Los trabajos presentados:
1. “Tributación municipal y cuestiones extrañas al Derecho Interno Provincial”, por el Dr. Eduardo Christensen
2. “La acción declarativa como vía alternativa a los procedimientos administrativos municipales”, por los Dres. Julio Rubén Budasoff y Mariano Budasoff;
b) La exposición de los panelistas, Dres. Elvira Balbo, Enrique Bulit Goñi, Oscar Bertea y Juan Dogliani, y
c) Los aportes efectuados por los miembros de la Comisión.

VÍAS RECURSIVAS

SOLVE ET REPETE

Considerando:

1. Que el solve et repete es una clara muestra de desnaturalización del procedimiento, el cual debe estar al servicio del derecho de fondo y no servir de ilegítima herramienta del Estado.

2. Que el solve et repete estimula al abuso de las estructuras burocráticas, desalienta el debate jurídico y desestima planteos defensivos sin profundizar en las razones o fundamentos esgrimidos, resolviéndose los recursos a través de respuestas dogmáticas o estandarizadas.

3. Que, el pago previo implica una exacción económica al contribuyente, de difícil y tardía recuperación, pues importa el cumplimiento adelantado de la obligación, cuya existencia y magnitud sólo podrá ser determinada una vez agotada la discusión judicial.

4. Que, el contribuyente no debe soportar la mora del fisco en el reclamo de los tributos.

5. Que el solve et repete resulta contrario al debido proceso y vulneratorio del derecho de defensa.

6. Que imponer el solve et repete en la instancia administrativa, como condición para acudir al superior jerárquico del que dictó el acto que causa agravio, como ocurre en algunas jurisdicciones, representa una importante involución en la garantía de los derechos de los contribuyentes.

7. Que en estado de necesidad o incertidumbre financiera, característicos de los niveles locales, el solve et repete se torna herramienta peligrosa.

8. Que el solve et repete resulta inaceptable frente a la falta de homogeneidad en las normas y procedimientos locales, acentuando su peligrosidad a través de la manipulación de los procedimientos.

9. Que, el solve et repete se torna insostenible ante el reclamo imprevisible de tributos carentes de alguno de sus elementos constitutivos esenciales, tales como tasas sin prestación de servicios ni posibilidad de ser  prestados  y tasas de abasto por el mero tránsito, entre otros.

10. Que la experiencia en nuestro país demuestra que los procedimientos recursivos en las instancias administrativas resultan arbitrarios, en razón de que el tratamiento de los mismos involucra a funcionarios de la propia Administración, los que en algunos casos no habilitan la producción de la prueba, entorpeciendo en consecuencia el debido proceso, resultando en este contexto inadmisible el pago previo de los tributos.   

11. Que la presunción de legitimidad del acto administrativo, siempre juris tantum, no legitima el solve et repete.

12. Que asumir la tutela jurisdiccional de forma real y efectiva en materia tributaria impone erradicar toda restricción a la habilitación de instancia menguando posibles desviaciones en el ejercicio de prerrogativas exorbitantes de los fiscos locales.

13. Que, sin embargo, queda presentado el dilema teórico entre priorizar procedimientos garantistas (con acceso irrestricto a la jurisdicción) o el regular ingreso de fondos tributarios.

14. Que los códigos tributarios locales reflejan confusión respecto del verdadero alcance de la autonomía municipal, ya que suelen contener preceptos que no se integran con el resto del ordenamiento jurídico, contraviniendo normas contenidas en leyes orgánicas provinciales, en las Constituciones provinciales y hasta, inclusive, en la propia Constitución Nacional.

Por ello, las XXXVI Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas

Recomiendan:

1. Derogar el instituto solve et repete de los plexos normativos municipales por considerarlo inadecuado dentro del contexto fiscal actual, signado por patologías que priorizan la recaudación por sobre los procedimientos que garantizan el derecho de defensa.

CADUCIDAD DE LA INSTANCIA

Considerando:

1. La existencia de legislaciones locales que disponen la firmeza del último acto administrativo (de determinación) en razón de la declaración de caducidad de instancia en vía administrativa.

2. Que ello consagra una solución formalista en desmedro del derecho de defensa del contribuyente, conforme fuera puesto de relieve por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Durusse de Fernández, Graciela Belquis c/ Pcia. de Santa Fe” (del 24/04/1986) al sostener que, aún cuando defiende su derecho subjetivo, el administrado está colaborando con la Administración en la elaboración de la decisión administrativa, debiendo predominar las reglas del informalismo y de la impulsión de oficio.

3. Que asimismo, dicho pronunciamiento sostuvo que la buena fe, la lealtad y la probidad deben caracterizar todo el proceso y la actividad de las partes, lo cual determina que las normas regulatorias de su conducta no contengan exigencias contrarias a tales principios, y que, de este modo, la caducidad de instancia dispuesta en el procedimiento administrativo es inconstitucional, al menos cuando al administrado no le han quedado diligencias a su cargo y la Administración estaba –por tanto- en condiciones de resolver. 

Por ello, las XXXVI Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas

Recomiendan:

1. Derogar toda norma local que prevea que, como consecuencia de la declaración de caducidad de instancia administrativa, quede firme el último acto administrativo (de determinación).

PARALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO (EFECTO SUSPENSIVO POR PRESENTACIONES ANTE ORGANISMOS DE APLICACIÓN)

Considerando:

1. Que no obstante que el efecto suspensivo de los procedimientos tributarios ante los organismos de aplicación del Convenio Multilateral no se encuentra expresamente reglado en la totalidad de los fiscos locales, éstos han venido aplicándolo en forma espontánea, a fin de evitar más de un pronunciamiento sobre una misma cuestión.

2. Que es necesario asegurar el efecto suspensivo de la presentación ante los organismos de aplicación del Convenio Multilateral, respecto de la ejecución fiscal municipal, modificando en este sentido las Ordenanzas Procesales de las Comisiones Arbitral y Plenaria.

3. Que las resoluciones de la Comisión Arbitral y de la Comisión Plenaria son de cumplimiento obligatorio, en virtud de lo dispuesto por el artículo 24, incisos a) y b) del Convenio Multilateral, al cual las provincias han adherido comprometiéndose por sí y por sus municipios.

4. Que, asimismo, las provincias han adherido, sin limitaciones ni reservas, a la Ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos, entre cuyas obligaciones se establece la de continuar aplicando las normas del Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977.

5. Que careciendo el citado convenio de poder sancionatorio explícito, correspondería que las decisiones firmes adoptadas por los organismos de aplicación sean comunicadas a la Comisión Federal de Impuestos, como ente de contralor del régimen de coparticipación, a fin de que proceda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9, inciso f, que expresa textualmente: “La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga:... f) Que se obliga a suspender la participación en impuestos nacionales y provinciales de las municipalidades que no den cumplimiento a las normas de esta ley o a las decisiones de la Comisión Federal de Impuestos.”

6. Que resulta necesario que se apliquen sanciones para los municipios que incumplan las resoluciones de las Comisiones Arbitral y Plenaria.

Por ello, las XXXVI Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas

Recomiendan:

1. Modificar las Ordenanzas Procesales de las Comisiones Arbitral y Plenaria otorgando efecto suspensivo a la presentación de los contribuyentes, hasta tanto queden firmes las decisiones de los mencionados organismos.

2. Comunicar las decisiones firmes adoptadas por las Comisiones Arbitral y Plenaria del Convenio Multilateral a la Comisión Federal de Impuestos, como ente de contralor del régimen de coparticipación, a fin .de que proceda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9, inciso f, de la Ley 23.548, en tanto las resoluciones no sean cumplidas por las municipalidades afectadas.

TRIBUNALES FISCALES ESPECIALIZADOS

1. Que el procedimiento administrativo local ha sido creado con el objeto de resguardar las garantías constitucionales de los contribuyentes, no admitiendo ello grados o distinciones.

2. Que en el contexto actual el tránsito por la instancia administrativa no satisface la necesaria vigencia de las aludidas garantías.

3. Que en el panorama descripto, los entes locales han priorizado la búsqueda de recursos para satisfacer sus necesidades financieras en desmedro de la seguridad jurídica, siendo impropia la utilización de medios ilícitos para justificar fines morales.

4. Que la mencionada actitud de los municipios, que difícilmente satisfagan las pretensiones de los contribuyentes, dan la pauta de que la vía procedimental administrativa no reconoce la garantía constitucional del debido proceso legal.

5. Que la falta de tratamiento imparcial de las pretensiones fiscales podrían ser corregidas brindándole al contribuyente la posibilidad de acudir a un tercero independiente en la controversia.

6. Que la independencia se logra con la creación de un tribunal especializado en la materia debatida, dotado de autonomía funcional y  estabilidad de sus miembros.

7. Que difícilmente  habrá justicia en el procedimiento tributario local si los actos dictados en vía de gestión tributaria, esto es, en el curso de los procedimientos de gestión–liquidación, recaudación e inspección, así como en el curso del procedimiento sancionador, no son susceptibles de ser revisados por órganos distintos e independientes de los que dictaron dichos actos.
 
Por ello, las XXXVI Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas

Recomiendan:

1. Crear fueros especializados dentro de la jurisdicción provincial con competencia en tributos municipales, dotados de autonomía funcional e independencia institucional, indispensables para garantizar la transparencia en el servicio de justicia.

2 . Establecer el acceso a los mismos posea carácter opcional e irrestricto. 

DETERMINACIÓN DE OFICIO

Alcance y desviaciones en el uso de las presunciones

Considerando:

1. Que el procedimiento a llevar adelante en jurisdicción municipal cuando el contribuyente o responsable no hubiera presentado las declaraciones juradas que exterioricen el tributo, en el caso de los gravámenes de auto liquidación, o la base de imposición en aquellos llamados empadronados o de liquidación administrativa, deber ser reglado.

2. Que las presunciones en el ámbito procedimental deben restringirse a sólo facilitar las determinación cuando el conocimiento cierto de la materia imponible se encuentra excluido, garantizando el debido proceso adjetivo.

3. Que es práctica generalizada en los fiscos locales tercerizar tareas relativas a su administración tributaria, incluso en aquellas que resultan indelegables por ser inherentes a su potestad tributaria.

Por ello, las XXXVI Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas

Recomiendan:

1. Incorporar en sus ordenanzas o códigos tributarios reglas expresas en cuanto al procedimiento de determinación de oficio, que contemplen la determinación de la materia imponible y la liquidación del tributo, en forma directa, por conocimiento cierto de aquella, y estableciendo en forma excepcional la determinación sobre base presunta cuando la administración sólo cuente con elementos que permitan presumir la existencia y magnitud de dicha materia, sobre la base de dictamen fundado de autoridad competente.

2. Normar el alcance y contenido de las presunciones a los fines de la determinación de oficio de la materia imponible, limitándolas a aquellas que admitan prueba en contrario.

3. No delegar en terceros ajenos a la administración activa, aspectos esenciales de la relación fisco – contribuyente, tal como es el procedimiento de determinación de oficio.

Prescripción

1. Que resulta excluyente la relevancia de este instituto en el marco de las obligaciones de naturaleza tributaria.

2. Que resulta inherente a la propia razón de ser del instituto, la certeza en torno de los términos de su aplicación.

3. Que la diversidad normativa y de interpretación habida entre los distintos estados locales respecto de la prescripción atenta severamente contra la seguridad jurídica del contribuyente.

Por ello, las XXXVI Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas

Recomiendan:

1. Uniformar los diversos aspectos inherentes a la prescripción, tales como plazos, forma de inicio del cómputo, causales de suspensión e interrupción, mediante la sanción de un régimen específico relativo a los tributos municipales.

2. Proscribir previsiones irrazonables que implican la abrogación fáctica del instituto.

SANCIONES

Alcance de la figura del error excusable para los casos de omisión culposa

1. Que, los ordenamientos jurídicos municipales prevén sanciones ante el incumplimiento culposo de las obligaciones tributarias.

2. Que, en determinados casos, la omisión de pago del tributo no deriva de conductas evasivas deliberadas, sino que reconoce como causa fuente la complejidad y/o novedad del negocio económico-jurídico que genera el hecho sujeto a imposición.

3. Que, asimismo, debe contemplarse la situación del contribuyente intermunicipal cumplidor que, por aplicación de diferentes criterios, puede incurrir en error en la distribución de la base imponible de las tasas municipales relacionadas con la actividad.

Por ello, las XXXVI Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas

Recomiendan:

1. Respetar el principio liminar del derecho penal, de subjetividad en la aplicación de las sanciones.

OTROS ASPECTOS A CONSIDERAR

Homogeneización de normas y procedimientos- Código Tributario municipal- Publicidad y divulgación de normas

Considerando:

1. Que las Municipalidades se encuentran, en general, facultadas para el dictado de Ordenanzas Tributarias que establecen procedimientos de fiscalización, determinación y recaudación, los que carecen de uniformidad.

2. Que, por otra parte, es de público y notorio conocimiento el grado de dispersión en materia de Ordenanzas Tributarias y/o Impositivas Municipales, lo que muchas veces constituye un obstáculo para el ejercicio del derecho de defensa del contribuyente.

3. Que también resultaría plausible que cada Provincia dicte una ley o, en su caso, se promueva una ley-convenio en el marco de la coparticipación de recursos entre la Provincia y sus Municipios, que establezcan principios homogéneos en materia de procedimientos tributarios municipales.

4. Que siguiendo otros precedentes (por ejemplo, el Modelo de Código Tributario para América Latina del Programa OEA/BID), resultaría conveniente que organismos oficiales de todos los niveles de gobierno, Universidades, Colegios y Asociaciones de Profesionales, etcétera, se avoquen a elaborar y difundir un Modelo de Código Tributario Municipal para la República Argentina, relativo a la parte general, con especial énfasis en materia de procedimiento, para su adopción por los Municipios de las Provincias.

5. Que la experiencia demuestra que algunos Municipios no siempre publican oficialmente sus Ordenanzas de conformidad con lo prescripto en el Código Civil, y por tanto resultan ilegítimas y absolutamente desconocidas para el contribuyente.

6. Que publicadas oficialmente, no son convenientemente difundidas para su conocimiento general, en especial respecto del contribuyente que actúa en más de una jurisdicción municipal y/o provincial.

7. Que sería deseable que, sin perjuicio de la publicación oficial, todas las Ordenanzas y normas complementarias municipales sean difundidas utilizando internet.

8. Que, el grado de dispersión en materia de Ordenanzas Tributarias y/o Impositivas Municipales constituye un obstáculo para el ejercicio del derecho de defensa del contribuyente.

Por ello, las XXXVI Jornadas Tributarias del Colegio de Graduados en Ciencias Económicas

Recomiendan:

1. Sancionar una ley por provincia o, en su caso, promover una ley-convenio en el marco de la coparticipación de recursos entre la Provincia y sus Municipios, que establezcan principios homogéneos en materia de procedimientos tributarios municipales.

2. Elaborar y difundir un Modelo de Código Tributario Municipal para la República Argentina, relativo a la parte general, con especial énfasis en materia de procedimiento, a ser adoptado por los Municipios.

3. Reclamar el estricto cumplimiento de la obligación de publicar en forma oficial las Ordenanzas, a los fines de dotarlas de validez y vigencia en los términos del Código Civil.

4. Establecer la obligatoriedad de difundir las normas municipales en materia tributaria a través de internet.

Dr. José R. D’Agostino             Dr. Omar O. Pereira               Débora González Castillón
          Relator                                     Presidente                                    Secretaria