Jorge Macón (panelista)

(Resumen de la exposición)

a. Panorama del sistema

Basándonos en la última información disponible –año 2000- el gasto municipal en las 23 provincias argentinas es de casi 8000 millones, algo menos del 3% del PIB, es decir bastante inferior a las provincias. Como promedio se autofinancian en mas de un 60%, casi 50% tributariamente, es decir cuentan con una correspondencia fiscal mayor que las provincias y por consiguiente con una financiación originada en niveles mas altos, en proporción, sensiblemente inferior.

Sin embargo este panorama, al parecer relativamente positivo, sugiere algunas dudas. Una de ellas es el reducido rol, en la financiación tributaria, del rubro impuestos, que alcanza solo un 5% de ella. Además solo existen en 11 de las 23 provincias.

Concretamente los sistemas tributarios municipales representan alrededor de 4000 millones de pesos al año y solo alrededor de 200 millones son impuestos

Que quiere decir este hecho. ¿Que los municipios casi no prestan servicios gratuitos o subsidiados, incluso que 12 de las provincias, no prestan absolutamente ninguno?.

b. Inconsistencia aritmética
Todos sabemos que eso no es cierto. A pesar de que no disponemos de una clasificación funcional del gasto municipal, sabemos que los municipios argentinos prestan muchos servicios gratuitos o subsidiados. Por ejemplo en salud, donde es muy frecuente la presencia de hospitales o por los menos salas de primeros auxilios, totalmente gratuitos o poco menos. Y muchos otros que no hace falta mencionar.

¿Y como se financian si casi no hay impuestos? Una respuesta podría ser con remesas de otros niveles, pero todos sabemos que no son suficientes.

Y también todos sabemos la verdadera respuesta. Los municipios argentinos aplican tasas que son realmente impuestos. Es decir que la financiación municipal argentina esta basada, en gran parte, en una mentira.

Algunas provincias parecen respaldar este criterio aritméticamente inconsistente, a partir de que, en sus constituciones, solo se les permite a los municipios aplicar tasas.

c. Resistencias y defensas

Como es de imaginar los contribuyentes resisten este comportamiento. Una tasa tiene que ser una tasa, financiar un servicio concreto prestado a los propios contribuyentes. No es que su recaudación deba ser exactamente igual al costo, puede haber excedentes que normalmente son insuficientes para financiar otros servicios. Pero puede haber insuficiencias que normalmente deben ser financiados por otros tributos.

Pero los jueces exhiben cierta tolerancia, por cierto totalmente justificada. A fin de cuentas los servicios municipales necesarios, de alguna manera tienen que sean financiados.

Es así como tenemos casos en que se sostiene que basta con que el servicio exista para justificar la tasa. Es decir, es suficiente con un sello de goma apropiado.

En otros casos, el servicio debe ser prestado efectivamente. Pero tenemos casos como el de las tasa de inspección, en las que basta con que un funcionario se apersone en una vez por año y labre un acta, en la cual conste la inspección, aunque esta no cumpla función necesaria alguna.

Otro caso, consiste en demostrar que el costo de operar el servicio - global o individualmente- es notoriamente inferior al aporte tributario de la empresa. Este argumento parece ignorar todo el trabajo de Marshall en la creación del análisis económico neoclásico hace mas de cien años, a principios del siglo veinte, totalmente aceptado en la actualidad, según el cual el valor es subjetivo - nada menos que las famosas curvas de demanda- y no objetivo, medido por el costo o cualquier otra magnitud. No quiero ni pensar lo que dirían los contribuyentes si, siguiendo el análisis neoclásico, uno les preguntara qué valor le asignan al servicio.

Como puede advertirse, algo no anda bien en el sistema, algo que no es culpa ni de los contribuyentes ni de los municipios. Ambos luchan denodadamente para seguir actuando.

La responsabilidad es de las instituciones elaboradas por los niveles del gobierno nacional y provinciales.

d. Separación de fuentes o concurrencia

Existe una clásica definición de los dos métodos que se pueden seguir para definir la naturaleza de los sistemas impositivos en los tres niveles, habituales de las federaciones.

El de "separación de fuentes" típicamente adoptado explícitamente por Brasil y el de "concurrencia" característico de Estados Unidos.

¿Cuál es el método adoptado por Argentina? Simplemente no lo sé. La constitución señala explícitamente que el método es el de concurrencia. Pero varias constituciones provinciales adoptan separación fuentes.

Y por si esto fuera poco la ley de coparticipación establece una restricción para las provincias y los municipios, en el sentido de que no pueden establecer impuestos análogos a las nacionales. Ciertamente no lo prohibe pero sanciona el incumplimiento con la perdida de la coparticipación, lo cual es casi lo mismo.

En los años noventa se hizo una excepción a esta norma con respecto a la posible analogía entre el impuesto a los ingresos brutos provincial con respecto al impuesto al valor agregado nacional.

Pero esa excepción no incluyó a los municipios.

Uno puede legítimamente preguntarse; si la analogía es un principio correcto, porque se hizo excepción en el caso mas importante; y si no lo es porque no se derogó totalmente.

Uno podría preguntar. ¿Por qué los municipios en lugar de ser tan tozudos e insistir con el monto de los ingresos como base impositiva, no adoptan otra alternativa?

La repregunta es ¿cuál?, que sea igualmente efectiva en términos fiscales, e igualmente fácil de administrar.

Como puede verse el criterio de separación de fuentes es totalmente inapropiado para el nivel municipal.

Los autores importantes insisten una y otra vez que el sistema correcto es el de concurrencia. Con un argumento pesado. Los impuestos apropiados, por su rendimiento fiscal, su sencillez de administración, su carácter equitativo y su neutralidad, son muy pocos y exigir que cada nivel adopte sistema diferentes implica condenar a alguno de los niveles a tener impuestos peores. Generalmente ese papel le toca a los municipios.

e) Conclusión

Todo sugiere la necesidad de adoptar finalmente en el país el sistema de concurrencia, que apropiadamente sugiere la Constitución Nacional, para que todos los niveles apliquen los mejores impuestos y que además permita la adopción de los sistemas llamados de “cuotas suplementarias”, con el propósito de atender a la quizá mas importante restricción del sistema impositivo argentino, la administración.