XXXIV Jornadas Tributarias
 

“TRIBUTOS MUNICIPALES: SU PROBLEMÁTICA Y NECESIDAD DE ARMONIZACIÓN”

RESUMEN DE LA EXPOSICIÓN DEL CR. JOSÉ MARIA FARRE

Comisión Nº 1 "Tributación en los municipios" 

Tema: “Aspectos tributarios que debe contemplar la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos respecto de la problemática municipal”


INTRODUCCIÓN:

La exposición intentará brindar un somero detalle de la problemática que enfrenta hoy el sector empresarial frente a los tributos municipales y lo que entendemos debería ser el instrumento legal idóneo para su solución.

Cabe resaltar que no se pretende abarcar en forma completa, un análisis de la reformulación de todo el sistema tributario argentino, y en especial, del vigente a nivel municipal, toda vez que dicho análisis excedería con creces el objetivo propuesto en el presente trabajo, además de resultar materialmente imposible en las condiciones actuales que se verifican en nuestro país.

Sin perjuicio de lo señalado, no podemos desconocer que la tributación a nivel municipal ha ido cobrando inusitada importancia dentro del sistema tributario argentino en los últimos años, a punto tal que ha pasado a constituir un factor de importancia para las empresas en el normal desarrollo de su actividad, por el incremento en los costos de que dichos tributos originan. Abona lo señalado la existencia de más de 2150 unidades de gobierno municipal, lo que torna harto compleja la tarea de lograr certeza y seguridad jurídica en la aplicación de estas gabelas.

Con fundamento en lo comentado precedentemente, pretenderemos realizar un breve análisis de los siguientes aspectos:

•  Naturaleza jurídica del municipio, su potestad tributaria y límites

•  Potestades tributarias de los municipios a la luz del status jurídico de los mismos

•  Límites a la potestad tributaria municipal

•  Problemática actual que se verifica en los tributos municipales

•  Análisis de un instrumento legal que establezca las limitaciones necesarias y logre una adecuada armonización de los tributos municipales

•  Resumen de los principales puntos que debería abordar una norma que pretenda armonizar los tributos municipales

•  NATURALEZA JURÍDICA DEL MUNICIPIO

Se trata de uno de los temas más debatidos por la doctrina tributaria, en el campo del derecho constitucional y administrativo, orientándose a determinar si los municipios de provincia constituyen “ entes autárquicos” –descentralizaciones administrativas territoriales- o si por el contrario, poseen entidad jurídica semejante a los estratos estatales superiores, con aptitud inherente de autodeterminación, es decir si deben ser considerados “entes autónomos” .

En razón de lo expresado, resulta imperioso conocer el ámbito de facultades y poderes reservados a estos entes políticos, conforme a lo cual podremos establecer el alcance del poder tributario que les compete y su incidencia directa en las contribuciones locales que rigen en dichos territorios comunales.

Asimismo, entendemos de importancia superlativa analizar la naturaleza jurídica de las Municipalidades, para conocer y establecer si, efectivamente, dichos entes deben acatamiento irrestricto a normas de las denominadas “leyes convenio ”, tales como la Ley de Coparticipación Federal, el Pacto Fiscal Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento firmado el 12 de agosto de 1993, el “Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal” ratificado por ley Nº 25.400 y el Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977, normas pilares en nuestro ordenamiento tributario nacional.

•  Caracterización del término “autonomía”

En este sentido, analizaremos la caracterización que demos del término “autonomía”, ya que de ello se derivará como consecuencia lógica, la posición y coordinación de los municipios dentro del Estado federal.

•  Caracterización del término “autarquía”

Una vez delimitado y esclarecido los elementos caracterizantes del término “autonomía”, se analizará someramente qué se entiende por “autarquía”, para luego, sobre la base de la distinción de cada concepto, caracterizar la naturaleza jurídica del municipio en la República Argentina.

•  Naturaleza Jurídica del Municipio

Definidos los conceptos de “autonomía” y de “autarquía”, se analizará cuál de estas realidades jurídicas es la que responde la naturaleza del municipio o, eventualmente, a cuál de ellas se encuentra más cercana dicha unidad de gobierno.

Se analizarán sendas normas en nuestra Carta Magna que hacen alusión al Régimen Municipal, ellas son el artículo 5 y el 123, siendo este último el resultado de las modificaciones introducidas al anterior artículo 106.

•  Conclusión

Luego de los citados análisis antedichos, manifestaremos nuestra opinión al respecto.

II. POTESTADES TRIBUTARIAS DE LOS MUNICIPIOS A LA LUZ DEL STATUS JURÍDICO DE LOS MISMOS

Para no excedernos en la extensión de la disertación, expondremos resumidamente nuestra opinión en el sentido que estas unidades de gobierno poseen autonomía financiera, la cual implica la posibilidad de crear tributos, y recaudarlos, pero siempre subordinados a la provincia a la cual pertenecen. Ésta podrá reglar el alcance de la potestad tributaria de los municipios, pero siempre garantizando un mínimo de atribuciones necesarias para la consecución de su cometido.

En función de lo señalado, interpretamos que los municipios podrán establecer aquellos tributos que expresamente le sean autorizados por su provincia, dentro del marco de la competencia delegada; teniendo presente asimismo que, por el carácter de ser una autonomía derivada de la autonomía provincial, tampoco podrán establecer impuestos que sean de la competencia tributaria federal.

Por ello, y siempre dentro de las competencias delegadas por la provincia, los municipios podrán establecer impuestos, tasas y contribuciones.

III. LIMITES A LA POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL

A. Introducción

En esta parte de la exposición se analizarán los límites a que están sujetos los municipios, en orden al establecimiento de tributos dentro de la competencia delegada por las provincias. En este sentido, señalaremos que la imposición de tributos en el ámbito municipal reconoce dos tipos de limitaciones, a saber:

•  aquellas que derivan en forma directa de nuestra Carta Magna, y que se los suele denominar “principios generales de la tributación”, tales como el principio de “legalidad”, “igualdad”, “no confiscatoriedad”, “proporcionalidad”, etc.; y

•  las derivadas de la delegación de competencias que en materia tributaria realizan las provincias, y que resultan en forma “directa” de las disposiciones constitucionales de estos Estados y las leyes orgánicas de municipios dictadas en consecuencia.

A las limitaciones citadas en el párrafo precedente, se adicionarán aquellas establecidas por leyes, de las denominadas “convenio”, suscriptas por las provincias, que sustentan su validez en disposiciones constitucionales preexistentes -nacional o provincial-, y que imponen limitaciones a la potestad tributaria de los municipios, y que denominaremos “indirectas”.

B. Limitaciones derivadas de la Constitución Nacional

Se detallaran los principales límites que se derivan de la Constitución Nacional, a saber:

•  Principio de legalidad

•  Principios de igualdad, generalidad, proporcionalidad, progresividad y equidad

•  Principio de la capacidad contributiva

•  Principio de razonabilidad de las leyes

•  Principio de no confiscatoriedad

•  Otras limitaciones que surgen del texto constitucional:

C. Limitaciones derivadas de las constituciones provinciales

Se expondrán limitaciones específicas en el ámbito tributario para los municipios comprendidos en su territorio, por parte de las Constituciones Provinciales, entre ellas las correspondientes a:

1. Provincia de Córdoba

2. Provincia de Santa Fe

3. Provincia de Chubut

D. Limitaciones derivadas de las llamadas “leyes convenio”

Se analizarán otras limitaciones a sus facultades, tales como:

•  Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977

2. Ley de Coparticipación Federal Nº 23.548

3. Pacto Fiscal Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento

E. Conclusión

Se destacaran concusiones sobre todo lo expresado en relación a los límites a la potestad tributaria municipal, objeto de este apartado de la exposición.

IV. PROBLEMÁTICA ACTUAL QUE SE VERIFICA EN LOS TRIBUTOS MUNICIPALES

En este punto, se destacarán los numerosos excesos por parte de los Municipios en el cobro de los tributos que inciden sobre la actividad empresarial.

A guisa de ejemplo, se mencionaran los siguientes:

 

  1. Tasas que se aplican sobre los “ingresos brutos”, constituyendo evidentes “impuestos ” encubiertos en abierta oposición a disposiciones contenidas en la actual Ley de Coparticipación Federal N° 23.548, y que se superponen con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos vigente a nivel provincial.

 

  1. Tasas que, además de aplicarse sobre los “ingreso brutos”, son exigidas ante el mero desarrollo de una actividad comercial, industrial o de servicios dentro del ejido municipal, sin que se verifiquen respecto del supuesto contribuyente la efectiva prestación de un servicio divisible por parte del municipio.

 

  1. Disímil aplicación e interpretación de las pautas contenidas en el artículo 35 del Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977, lo que implica que algunos municipios pretendan “apropiarse” del total de los ingresos correspondientes a toda la provincia, produciéndose una desconexión entre la actividad desarrollada dentro del municipio y el total de ingresos que se utiliza como medida de capacidad contributiva.

 

  1. Aplicación sistemática del “solve et repete”, impidiendo que las empresas puedan discutir las ilegítimas pretensiones tributarias sin tener que sufrir un menoscabo en su patrimonio.

 

  1. Existencia de una legislación intrincada, complicada y en muchos casos opuesta entre municipios de una misma provincia.

 

  1. Aplicación de normas relativas a la prescripción de tributos en abierta oposición a las normas de fondo que rigen la materia (Código Civil).

 

  1. Aplicación de “tasas por introducción de productos alimenticios” sin servicio alguno que lo justifique, además de constituir aduana interiores, discriminándose contra las mercancías de otro origen, configuran verdaderos derechos de tránsito, contrariando expresas disposiciones de orden constitucional (arts. 9 a 11 y 75 inciso 13 de la CN).

 

  1. “Derechos de Publicidad y Propaganda” que se aplican en forma indiscriminada sobre la publicidad interior de locales destinados a la venta al consumidor, sin que exista utilización del espacio público ni actividad estatal alguna que justifique estas gabelas.

V. ANÁLISIS DE UN INSTRUMENTO LEGAL QUE ESTABLEZCA LAS LIMITACIONES NECESARIAS Y LOGRE UNA ADECUADA ARMONIZACIÓN DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES

Es este punto, se analizará como instrumento idóneo para dar solución a los problemas plantados, la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos

Este nuevo régimen de “Coparticipación Federal de Impuestos” en análisis cobra inusitada importancia si se piensa que –como ha sido la experiencia en nuestro país-, el mismo no sólo representa un valioso instrumento de coordinación financiera entre nación y provincias , sino que constituye una invalorable herramienta para armonizar la potestad tributaria de los fiscos provinciales y municipales, atendiendo especialmente a la complejidad que se observa en todo Estado Federal en donde coexisten distintos estamentos gubernativos dotados con poder de imposición.

En razón de lo señalado, resulta fundamental lograr que la nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos incluya normas específicas tendientes a lograr una adecuada armonización del régimen tributario municipal, dotando de seguridad jurídica a dicho régimen.

Creemos que la citada ley de coparticipación es un instrumento idóneo para lograr el ansiado objetivo de armonización y seguridad jurídica no sólo a nivel municipal, sino también provincial y nacional.

VI. RESUMEN DE LOS PRINCIPALES PUNTOS QUE DEBERÍA ABORDAR UNA NORMA QUE PRETENDA ARMONIZAR LOS TRIBUTOS MUNICIPALES

Como consecuencia de lo comentado precedentemente, entendemos que la nueva Ley de Coparticipación Federal que se dicte debiera incluir determinados puntos que tiendan a lograr el mencionado objetivo de armonización y consolidación de una mayor seguridad jurídica.

Entre los principales aspectos que, a nuestro juicio, debieran contemplarse en la citada ley, encontramos los siguientes:

Definición de las especies tributarias y su alcance

  1. Abstención de dictar resolución hasta que los Organismos de control del Convenio Multilateral resuelvan los casos sometidos a su consideración
  2. Derogación del “solve et repete”
  3. Normas relativas a prescripción
  4. Operatividad del Protocolo Adicional del Convenio Multilateral del 18.08.77 o el que lo reemplace en el futuro
  5. Prohibición por parte de los municipios de establecer tributos análogos a los nacionales coparticipados.
  6. Delimitación del concepto de “analogía”.
  7. Requisitos específicos a los cuales debe ajustarse el cobro de tasas por parte del municipio:
    1. Razonabilidad entre el costo del servicio prestado y el monto de la tasa
    2. Efectiva prestación de un servicio divisible
    3. En caso de tasas que recaigan sobre el ejercicio de actividades empresariales:

•  existencia de local, oficina o cualquier otro establecimiento habilitado dentro del ejido municipal

•  no gravabilidad de las exportaciones

•  aplicación obligatoria del Convenio Multilateral del 18.08.77, excepto 3° párrafo del artículo 35

•  Admisibilidad de la deducción de “deudores de dudoso cobro”

•  Tope en las alícuotas que pueden establecer

•  Tope en la aplicación de los impuestos mínimos

 

  1. Inaplicabilidad de las “tasas de abasto” o de “introducción de productos alimenticios”
  2. Inaplicabilidad de los derechos de publicidad y propaganda sobre la publicidad interior

 

Como conclusión de los puntos anteriores –que no pretenden agotar todos aquellos aspectos susceptibles de consideración- podemos manifestar que se intenta lograr que la carga tributaria recaiga solamente sobre personas, bienes y actividades que tengan real conexión con la jurisdicción municipal, es decir, que sean los habitantes del propio municipio quienes soporten los tributos derivados del financiamiento de los servicios prestados por estos entes de gobierno.